Princípios institucionais unidade indivisibilidade independência funcional e promotor natural

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2.1. Princípios institucionais do Ministério Público

O art. 127, § 1º, da Constituição da República elenca como princípios institucionais do Ministério Púbico a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional. Tais princípios estão contemplados no parágrafo único do art. 1º do Estatuto Orgânico do Ministério Público do Estado de Minas Gerais.

Importa sempre assinalar que a observância de tais princípios é obrigatória e, consequentemente, qualquer ato que deles desvirtue será inválido, o que confirma a ideia adotada pela moderna doutrina de que os princípios,

“[…] a exemplo das regras, carregam consigo acentuado grau de imperatividade, exigindo a necessária conformação de qualquer conduta com seus ditames, denotando o seu caráter normativo (dever ser)”1).

Princípio da unidade do Ministério Público

A concepção mais tradicional do princípio da unidade limita-se ao conceito de que os membros do Ministério Público integram um só órgão sob a direção de um só chefe2). Essa unidade, todavia, não se estende aos integrantes dos diversos Ministérios Públicos, uma vez que essas instituições possuem estruturas organizacionais diferentes, com autonomia garantida, sendo reflexo da forma federal consagrada na Constituição.

No entanto, a visão contemporânea do princípio da unidade vai além dos aspectos administrativos e estruturais que compõem a doutrina conservadora.

O Promotor de Justiça do Estado de São Paulo, Marcelo Pedroso Goulart, em tese apresentada no XVII Congresso Nacional do Ministério Público, afirma o seguinte:

“O princípio da unidade informa e orienta a atuação político-institucional do Ministério Público, que, por meio do conjunto de seus membros – de seus órgãos de execução e de Administração Superior – deve estar voltado à consecução do seu objetivo estratégico: a promoção do projeto de democracia participativa, econômica e social delineado na Constituição da República (a construção da sociedade livre, justa e solidária, na qual o desenvolvimento deve estar voltado, necessariamente, a erradicação da pobreza e da marginalização, à redução das desigualdades sociais e regionais e à promoção do bem comum)”3).

Com efeito, o contorno da unidade institucional está claramente definido no texto constitucional.

No campo prático, compete a cada Ministério Público traçar as metas para a realização dos objetivos que foram abstratamente estabelecidos pela Constituição, de forma transparente e democrática, levando-se em conta as peculiaridades regionais e locais, a experiência dos órgãos de execução e a vontade da sociedade, a qual se pode perceber por meio de audiências públicas.

Assim, com a participação de todos os seus integrantes, cada qual desempenhando o papel que lhe foi conferido (órgão de execução, na promoção de medidas para a concretização dos objetivos expostos no texto constitucional, e administração superior, no fornecimento da estrutura necessária para tal fim, com firmeza para fiscalizar o efetivo cumprimento das metas instituídas), o Ministério Público garantirá a sua unidade institucional.

A título de curiosidade, vale dizer que o mestre Roberto Lyra já sinalizava que o princípio da unidade merecia uma interpretação mais avançada. Em sua obra Teoria e Prática da Promotoria Pública, ele consignou que a unidade era uma tese sem sentido definido e explicou que:

“[…] desde que os órgãos do Ministério Público, nos atos de ofício, dispõem de liberdade de consciência, afigura-se impossível uniformizar o critério de apreciação do fato e do direito. Mas, se em espécie, assim acontece, os representantes do Ministério Público estão ligados pelo sentimento comum da causa pública, pela identidade do programa e da finalidade, dos deveres cívicos e das responsabilidades funcionais”4).

Princípio da indivisibilidade do Ministério Público

A mescla entre os princípios da unidade (em sua acepção tradicional) e o da indivisibilidade é praticamente reconhecida por todos os autores que cuidam do tema.

Contudo, é possível identificar o princípio da indivisibilidade com um viés mais procedimental, no sentido de que, observados os preceitos legais, um membro do Ministério Público poderá substituir o outro quando tal se fizer necessário. Essa substituição não provoca traumas na atuação ministerial, porque, invocando-se o princípio da indivisibilidade, é a Instituição quem pratica determinado ato, e não o seu agente. Como decorrência desse princípio, é necessário que, na produção de peças processuais ou na elaboração de qualquer ato, se evite a pessoalização do documento e se indique como autor da respectiva peça o Ministério Público, e não o Promotor ou o Procurador de Justiça.

Vale ressaltar que as substituições mencionadas se referem a férias, licenças, impedimentos e a outras hipóteses semelhantes. Não se deve cogitar, por via de regra, que um Promotor de Justiça com atribuição em seara criminal possa oferecer representação por prática de ato infracional. Como já assinalado, o princípio da indivisibilidade encontra limitações nos ordenamentos que cuidam da definição das atribuições dos membros ministeriais, não sendo possível olvidar do princípio do Promotor natural5).

Uma questão que merece ser pontuada diz respeito à aplicação do princípio da indivisibilidade diante do reconhecimento da incompetência do juízo.

Existem decisões que autorizam que prevaleça o ato praticado pelo Promotor de Justiça mesmo quando praticado perante juízo incompetente.

Nesse sentido:

“Oferecida à denúncia em juízo incompetente, não há necessidade de sua ratificação ou de oferecimento de outra no juízo competente”6).

Todavia, o melhor entendimento segue a tese oposta e determina que outra manifestação ministerial seja colhida (a manifestação do Promotor de Justiça que tenha atribuição para atuar perante o juízo que foi tido como competente), a fim de se preservar a estrutura organizacional da instituição e respeitar os comandos legais que regem a matéria.

Princípio da independência funcional

Dos princípios estabelecidos na Constituição, o da independência funcional é o que mais instiga os doutrinadores, tanto pela sua importância – ao garantir uma atuação ministerial absolutamente desvinculada de qualquer interesse que não seja o de cumprir com fidelidade o ofício destinado à Instituição –, como pela polêmica relativa à extensão dessa independência.

Sem dúvida, os Promotores e Procuradores de Justiça, no exercício de suas tarefas, somente devem obediência ao ordenamento jurídico e às suas consciências. Nesse sentido: “Goza o órgão do Ministério Público da prerrogativa de independência funcional (art.127,§ 1º, CF/88), caracterizada pelo direito de atuar de acordo com a sua consciência e a lei, não havendo subordinação hierárquica no desempenho de suas funções”7).

Entretanto, essa liberdade de atuação não pode ser ilimitada, sob pena de se descaracterizar a própria razão de ser do princípio, que é o de permitir o exercício da atividade finalística dos agentes ministeriais com foco, apenas, na satisfação do interesse da sociedade.

Em artigo publicado na Revista dos Tribunais, Hugo Nigro Mazzili é categórico ao reconhecer a necessidade de, em certas situações concretas, temperar-se na dimensão do princípio da independência funcional:

“Admitir limites à independência funcional não significa negá-la, e sim assegurar seu efetivo exercício dentro de padrões legais, fundados em supostos éticos e lógicos, sob pena de não o fazendo, subvertermos as premissas da destinação constitucional do MP. Por isso que o inciso V do art.41 da Lei nº 8625/93, referindo-se às prerrogativas dos membros da instituição, sublinha sua inviolabilidade pelas opiniões que externar ou pelo teor de suas manifestações processuais ou procedimentais, nos limites de sua independência funcional. Se fosse absolutamente ilimitada a independência funcional, também seria ilimitada a possibilidade de abuso. Em si mesma, a liberdade, um dos postulados básicos da democracia, sujeita-se também a limites previstos em lei. Não fosse assim, sob o manto da liberdade e da independência funcional, o Promotor ou o Juiz poderiam arbitrariamente negar cumprimento à própria Constituição Federal, que é o fundamento não só da ordem jurídica como até mesmo de suas investiduras; ou então poderiam sustentar, sem a menor razoabilidade, apenas fundados em abstrações ou especulações genéricas, qualquer quebra da ordem jurídica”8).

Com efeito, os membros do Ministério Público não podem ficar à mercê de censuras oportunistas nem de patrulhamento ideológico. Deve-se garantir liberdade e serenidade para que os agentes ministeriais possam defender suas teses e suas convicções jurídicas.

Contudo, devaneios desarrazoados ou, o que é pior, defesa (que também pode se manifestar por omissão) de interesses dissociados dos previstos constitucionalmente não podem ser justificados com a invocação de um princípio tão nobre como é o da independência funcional. A ponderação de valores, no caso, é imprescindível para se assegurar a concretização dos interesses mais significativos que devem prevalecer.

Útil, ainda, fazer uma correlação entre o princípio da unidade e o da independência funcional.

Partindo do conceito mais moderno de unidade institucional, que, como já consignado, entende que esta se verifica quando o Ministério Público elege prioridades e estabelece metas que permitam o desempenho do papel que lhe foi conferido na Constituição, os órgãos de execução não poderão alegar o princípio da independência funcional para deixar de atender ao que foi democraticamente deliberado. Não há como os agentes ministeriais se desvincularem das orientações que se relacionam com o cumprimento do objetivo constitucional. A independência funcional está inserida nesse contexto, uma vez que, no cumprimento dessas orientações, o exercício livre e independente das atribuições estará sempre garantido.

No que diz respeito à independência funcional dos membros ministeriais, o Promotor de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, Robson Renault Godinho, entende que ela existe para garantir a atuação, e não para servir de escudo a quem não quer atuar.

Anota-se, por fim, que, no tocante às atividades administrativas da Instituição, o cumprimento das regras traçadas é determinante para a sua efetiva organização. O eventual desleixo do membro para com essas ordens poderá caracterizar falta funcional.

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O que é o princípio da unidade e indivisibilidade?

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