Quais são os princípios norteadores da repartição de competências estabelecida pela Constituição descreva os?

A promulgação da Constituição Federal no Brasil, em 1988, marca o início de um regime democrático e o nascimento de um novo Estado, constituído por um novo modelo de federalismo – resultado de um processo de desassociação de um Estado unitário. Dessa forma, conforme estabelecido pela Carta Magna, a República Federativa do Brasil passa a ser definida como um Estado Federal, composto pela união indissolúvel dos três entes federativos: União, estados e municípios.

Caracterizado pela organização político-administrativa, o modelo adotado pelo Brasil tem como objetivo a descentralização do poder e, por isso, confere autonomia aos entes federados, permitindo a autoadministração, auto legislação e auto-organização, e estabelecendo, ainda, uma divisão de competências entre eles, ou seja, parcelas de poder para que possam exercer suas atividades, que podem ser exclusivas, privativas e concorrentes.

A repartição destas competências pode ser compreendida à União tudo o que diz respeito ao país no âmbito nacional e aos estados e municípios os interesses predominantemente locais.

Isso significa, conforme determinação da Constituição Federal quanto a organização do Estado, que cabe à União atuar sobre a defesa nacional, elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos territórios e a defensoria pública dos territórios, conceder anistia, emitir moeda e instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos, entre outros.

Aos estados cabe explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de interesse da população, sempre respeitando os limites constitucionais. Como exemplo, cabe ao estado a instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, mediante lei complementar.

Já aos municípios, a Constituição reserva o direito de legislar sobre assuntos de interesse local, instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei, promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual, entre outros.

E embora os entes federativos possuam autonomia e uma divisão clara de suas atuações, existem competências comuns, que devem ser asseguradas em cada uma das esferas, como a execução da Constituição e das leis estabelecidas, a promoção da saúde, preservação do meio ambiente e erradicação da pobreza, por exemplo, de acordo com o artigo 23 da Constituição.

Os modelos de repartição de competências

As competências dos entes federativos são organizadas, ainda, sob dois modelos principais: repartição horizontal e vertical. Os modelos estão associados aos limites de atuação de cada ente federativo. Isso porque embora a Constituição forneça autonomia aos entes federados, existem limitações para a execução de suas atividades. O poder conferido à União não pode invadir a esfera de competência dos Estados, por exemplo.

É nesse sentido que se constitui a repartição horizontal, uma vez que tem como função atribuir parcelas exatas de competências, exclusivas a cada um dos entes federados. Já o modelo vertical determina a competência concorrente, que estabelece as capacidades políticas legislativas entre os entes federados. Isso permite que cada um possa legislar sobre os mesmos temas nas esferas em que atuam, ou seja, federal (União), regional (estados) e local (municípios).

Dessa forma, a repartição vertical é aplicada quando há atuação concorrente entre os entes federativos. No campo legislativo, foram definidos domínios de legislação concorrente, que ocorrem com o estabelecimento de regras gerais pela União que devem ser complementadas pelos estados e municípios.

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Como já estudamos anteriormente, podemos definir a Federação brasileira como uma federação por segregação.

Isso porque, quanto a formação, há o império que segregou o poder.

Em outras palavras, o poder caminhou do centro (império) para a periferia.

Neste contexto, é preciso observar que aquele que reparte o poder, sempre fará com parcimônia, resguardando para si a maior do poder.

Justamente por isso, no Brasil, há maior concentração de poderes na União.

• Dica: assista nosso vídeo desenhado sobre repartição de competências para aentender melhor o tema:

Parte da doutrina, por isso, defende que o Brasil, quanto à distribuição de competências, é uma federação centrípeta.

Note que, nos EUA, existe maior autonomia dos Estados, justamente porque o Federalismo deles, quanto a formação, é um federalismo por agregação.

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Em 1988, o Brasil sai do modelo do federalismo dual para o modelo do federalismo de cooperação (art. 23 e 24 da CF).

No federalismo dual, há uma separação rígida de atribuições entre os entes federados.

Em paralelo, no federalismo de cooperação, há competências comuns e competências concorrentes.

Em primeiro lugar, é importante observar que não existe hierarquia entre lei federal, estadual e municipal.

O que devemos observar, diante de eventual conflito, é a preponderância de interesses.

Legislar sobre o serviço de transporte público internacional e interestadual (entre Estados), por exemplo, cabe privativamente à União.

O transporte intermunicipal (entre municípios), por sua vez, cabe aos Estados.

Por fim, o transporte intramunicipal (dentro do município), cabe aos Municípios.

Lembre-se que o Distrito Federal acumula as competências legislativas, administrativas e tributárias dos Estados e Municípios.

Espécies de Competências

A competência poderá ser legislativas/ material (art. 22, 24 e 30 da CF) ou administrativa (art. 21 e 23 da CF).

Para alguns doutrinadores, a competência também poderá ser exclusiva ou privativa.

Para parte da doutrina, há diferença entre competência exclusiva e competência privativa.

Segundo essa doutrina, a competência exclusiva é indelegável, ao passo que a competência privativa é delegável.

O problema é que há casos em que a Constituição usa o termo privativo em competências delegáveis.

É o caso, por exemplo, do art. 51 e 52 da CF.

“Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:

(…)” (competência indelegável)

“Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

(…)” (competência indelegável)

Portanto, quanto a esta classificação, é preciso ter cuidado, em razão da falta de técnica do legislador.

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A competência exclusiva da União vem elencada no art. 21, ao passo que a competência privativa está no art. 22 (competência privativa da União) e no art. 30 (competência privativa do Município), todos da Constituição Federal.

A competência concorrente, por sua vez, está no art. 24 da CF, ao passo que a competência comum está no art. 23 da CF.

Os Estados possuem a competência remanescente (art. 25 da CF).

Há, contudo, dois casos em que a competência do Estado vem expressamente definida na Constituição.

1. Tratar sobre serviço de gás canalizado, vedada a edição de medida provisória (art. 25, §2°, CF);
2. Criação de microrregiões e regiões metropolitanas (art. 25, §3°, CF).

Técnicas de repartição de competências

Repartição horizontal de competências

Esta técnica entrega atribuições que são próprias de cada ente.

Tais competências serão realizadas de modo isolado.

Haverá, então, uma distribuição fechada de competência entre os entes.

Assim, cada ente terá suas competências específicas não dividindo-as com os demais.

Sobre o tema, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ensinam o seguinte:

“O traço marcante da repartição horizontal é a inexistência de subordinação ou hierarquização entre os entes federados no exercício da competência. Cada ente é dotado de plena autonomia para exercer, sem ingerência dos demais, a competência quanto as matérias que a Constituição lhe atribui.” (PAULO & ALEXANDRINO, 2008, p. 306)

A ideia da repartição horizontal é fruto do sistema norte-americano de repartição.

Nasce com a Constituição Americana de 1897 e surge no Brasil, pela primeira vez, com a Constituição Federal de 1981.

É importante observar que com os Estados permanecem as competências remanescentes.

A repartição horizontal dá origem ao federalismo dual.

Repartição vertical de competência

Aqui, dois ou mais entes atuam, conjunta ou concorrentemente, para o mesmo tema.

Isso porque a repartição de competência vertical é uma técnica de repartição que distribui as competências para serem cumpridas em conjunto (regime de parceria ou condomínio legislativo).

A técnica de repartição vertical de competência tem origem no Direito Europeu, mais precisamente na Constituição de Weimer (1919).

No Brasil, esta espécie de repartição nasce com a Constituição de 1934.

A repartição vertical dá origem ao Federalismo de Cooperação (ou Federalismo de Integração).

É interessante observar que alguns doutrinadores defendem que não é correto dizer que o Brasil adota, exclusivamente, o modelo de Federalismo dual ou cooperativo.

Para essa doutrina, o Brasil adota ambas as técnicas de repartição de competência, motivo pelo qual o Brasil adotaria um sistema misto de repartição de competência.

Dentro da repartição de competência vertical, o que se observa é a predominância de interesses.

Observe que, existindo interesse local, haverá, também, interesse regional.

Assim, o correto é dizer que, em verdade, há um interesse predominantemente local e, apenas nestes casos, é competência do Município.

É o caso, por exemplo, das matérias administrativas do Município.

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O art. 22, parágrafo único, da CF/88 autoriza a delegação de competência legislativa da União para os Estados, desde que respeite os seguintes requisitos:

1. Requisito Formal;
2. Requisito Material;
3. Requisito Implícito.

Observe o que dispõe o art. 22, parágrafo único, da CF/88:

“Art. 22 (…)

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.”

O requisito formal consagra-se na exigência de lei complementar.

Em paralelo, o requisito material impõe que a delegação esteja relacionada a matéria específica de um dos incisos passíveis de delegação.

Significa dizer, portanto, que não se pode delegar todos os incisos, mas apenas algum específico, já que a delegação não se reveste de generalidade.

O requisito formal e material estão disciplinados no art. 22, parágrafo único, da CF/88.

Ocorre, contudo, que há um terceiro requisito que não está neste dispositivo.

Trata-se do requisito implícito.

Tal requisito, impõe a isonomia (igualdade) entre os entes da federação.

Por meio desse princípio, não pode a União delegar para um Estado e não delegar para os demais.

O mesmo deverá ocorrer em relação ao Distrito Federal.

Dentro da técnica de repartição vertical de competências, poderemos ter:

1. Competência comum;
2. Competência concorrente;

A competência comum é:

1. Uma competência material-administrativa;
2. Cumulativa:

É cumulativa, pois todos os entes atuam, sendo que a atuação de um não impede ou limita a atuação dos demais.

A competência concorrente, por sua vez, é:

1. Uma competência Legislativa;
2. Não cumulativa:

Trata-se de competência não cumulativa, pois existem limites previamente definidos para a atuação concorrente.

Dentro da competência concorrente, temos o seguinte:

• União: cria normas gerais;
• Estados e Distrito Federal: suplementam as normas gerais firmadas pela União, para atender suas peculiaridades. Trata-se da competência suplementar-complementar.

É importante observar que, caso a União não edite normas gerais, caberá aos Estados e Distrito Federal a competência suplementar-supletiva (art. 24, § 3°, da CF/88).

“Art. 24 (…)

§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.”

Significa dizer que os Estados e Distrito Federal, nestes casos, exercem competência legislativa plena.

Na hipótese, contudo, de, em momento posterior, a União editar normas gerais, estas suspenderão as normas estaduais contrárias ao novo texto (art. 24, § 4°, CF/88).

“Art. 24 (…)

§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.”

Municípios

Os município poderão, assim como os Estados, suplementar (art. 30, inciso II, CF/88) a legislação Estadual ou Federal quanto a assuntos de interesse local.

“Art. 30. Compete aos Municípios:

(…)

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;”

É importante observar que o município não está no rol do caput do art. 24 da Constituição Federal, vale citar:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

(…)”

Não obstante, o Município tem também competência concorrente.

Entretanto, o Município, segundo a corrente majoritária, não possui competência suplementar-supletiva.

Em verdade, a doutrina faz uma interpretação literal do art. 30, inciso II, CF/88, vale citar:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;”

Portanto, na ausência de uma norma geral da União e do Estado, não tem o município autorização para exercer a competência legislativa plena.

Todavia, há uma corrente minoritária que sustenta a possibilidade do Município exercer tal competência. Neste sentido, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo defendem o seguinte:

“No uso da competência suplementar, podem os municípios suprir as lacunas da legislação federal e estadual, regulamentando as respectivas matérias para ajustas a sua execução às peculiaridades locais. Entretanto, no uso dessa competência suplementar, não poderão os municípios contraditar a legislação federal e estadual existente, tampouco extrapolar a sua competência para disciplinar, apenas, assuntos de interesse local” grifo nosso (PAULO & ALEXANDRINO, 2008, p. 326)

É pacífico na doutrina que aquilo que é interesse local será, necessariamente, interesse regional e nacional.

Assim, é mais preciso dizer que a competência concorrente do município relaciona-se ao interesse preponderantemente local.

Por isso, a Súmula Vinculante 38 dispõe que “é competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.“

O horário de funcionamento dos Bancos, contudo, será de competência da União, pois guarda relação com sistema financeiro nacional.

Também é competência do Município legislar sobre tempo de espera na fila.

É importante lembrar que “ofende o princípio da livre concorrêncialei municipal que impede a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área” (Súmula Vinculante 49).

Essa regra, contudo, não se aplica a postos de gasolina.

É interessante observar, ainda, que inúmeros Municípios, com base no interesse preponderantemente local, editaram leis com objetivo de proibir transporte por aplicativo.

O STF, contudo, decidiu que tal postura fere o princípio da ordem econômica, bem como a livre iniciativa e livre concorrência.

É importante destacar que as competências enumeradas da União não estão catalogadas apenas no art. 21 e 22 da Constituição Federal.

No art. 164 da CF/88, por exemplo, há competência atinente a União.

No mesmo sentido, as competências dos Municípios não restringem-se ao art. 30 da Constituição (e.g. art. 182, § 1° da CF – Plano Diretor).

Compete, ainda, aos Municípios:

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Art. 30. (…)

III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;

VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Territórios

Os territórios são descentralizações administrativas da União, sem autonomia política, dotadas de personalidade jurídica própria, respeitando.

Trata-se de descentralização administrativo-territorial da União, portanto, é uma espécie de autarquia.

Por esse motivo, inclusive, são também chamados de autarquias territoriais.

Hoje, não há territórios no Brasil.

O ente federativo dotado de autonomia política, neste caso, é a própria União e não o território.

Poderão ser criados novos territórios, desde que respeitado os seguintes requisitos:

1. Criado por lei complementar;
2. Existência de plebiscito;
3. Participação da população diretamente interessada.

A organização administrativae judiciária, contudo, será firmada por meio de lei ordinária.

Independentemente do tamanho do território, este terá quatro Deputados Federais.

O chefe do Poder Executivo do território será um governador, porém, de forma sui generis, não chegará ao poder por meio do voto.

Em verdade será indicado pelo Presidente da República, após sabatina do Senado.

Além disso, por ser um cargo de investidura e não um cargo de mandato, não terá um mandato fixo.

Ademais, no termos do art. 211, § 1°, da CF/88, o ensino será organizado pela União.

Caso exista mais de 100 mil habitantes, haverá, no território, órgão judiciário, de primeira e segunda instância, bem como Ministério Público e Defensores Públicos Federais, todos organizados e mantidos pela União.

Por fim, vale ressaltar que os territórios poderão ser subdivididos em Municípios.

Referências

PAULO, Vicente., & ALEXANDRINO, Marcelo. (2008). Direito Constitucional Descomplicado (3a ed.). São Paulo: Método.

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Quais são os princípios norteadores da repartição de competências estabelecida pela Constituição?

Quais as principais características da repartição de competências?

Quais são os dois principais princípios que envolvem a repartição de competências entre os entes federativos no nosso país?

Quais as competências constitucionais?